УИХ Монгол Улсын засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгыг баталсан. 2022 оны нэгдүгээр сарын 1-нээс мөрдөж эхлэх тус хуулийн талаар Монгол Улсын Их сургуулийн Хууль зүйн сургуулийн профессор А.Эрдэнэцогттой ярилцлаа.
-УИХ Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан. Энэ хуульд оруулсан гол өөрчлөлт нь юу байсан вэ?
-Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсны дагуу гэдэг үндэслэлээр Монгол Улсын засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулж, баталсан. Гэтэл энэ баталсан хууль Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийнхөө дагуу хийгдээгүй. Үндсэн хуулийн өөрчлөлтөд ороогүй асуудлуудыг хамраад явчихсан. Үндсэндээ өнгөрсөн 30 жилийн хугацаанд нэгжийн хуулиар тогтоосон үндсэн суурь зарчим, удирдлагын үйл ажиллагааны арга хэлбэр, тогтсон ойлголтуудыг эвдсэн. Эвдэхдээ Үндсэн хуулийн өөрчлөлтийн дагуу бус тэрнээсээ халиад нутгийн өөрөө удирдах ёс гэдгийг үгүйсгэх чиглэл рүү өөрчлөлт орууллаа. Иймд байж боломгүй зүйл болсон гэж дүгнэж хэлэхээр байна. Мөн Үндсэн хуулийн агуулгад нийцэхгүй, нутгийн өөрөө удирдах ёсыг бүрэн үгүйсгэсэн, түүний эсрэг хандахад энэ хуулийн зорилго чиглэгдчихэв үү гэж харагдаад байгаа юм.
-Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийн дагуу гэхээр ямар, ямар зүйлд нь өөрчлөлт оруулах ёстой байсан юм бэ?
-Үндсэн хуульд хот тосгоны удирдлагад засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн эрх олгох. Эрдэнэт, Дархан гэх мэт улсын чанартай хотуудыг аймгийн статусаас нь гаргаад бие даасан хот гэдгийг хүлээн зөвшөөрөөд хотын эрх зүйн байдалд нь тохирсон өөрчлөлт хийх. Хоёрт, засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийг өөрчлөх зохицуулалтыг тодорхой болгох. Гуравт, орон нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгууллагын хүрээнд өмчийн удирдлага хэрэгжүүлэх, санхүүгийн эрх мэдлийг нэмэгдүүлэх, татварын хувь хэмжээ тогтоох асуудлаар Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан. Иймэрхүү л хэдэн чиглэлийн өөрчлөлт Үндсэн хуульд байгаа. Гэтэл Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуульд эдгээр өөрчлөлтөөс давуулаад Үндсэн хуулийн суурь зарчим, үнэт зүйл, өнгөрсөн 30 жилд хүрсэн нутгийн өөрөө удирдах ёсны амжилтыг бусниулах хэмжээний өөрчлөлт хийчихлээ.
-Нутгийн өөрөө удирдах ёсноос ухарсан гэж байна. Ямар өөрчлөлтийг хэлээд байгаа юм бэ?
-Олон зүйлийг ярьж болно. Гэхдээ цаг хэмнэх үүднээс товчильё. Нэгд, засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийн үйл ажиллагаанд буюу орон нутгийн үйл ажиллагаанд дээрээс оролцох оролцоог нэмэгдүүлэх чиглэлээр байж боломгүй өөрчлөлт хийсэн. Монгол Улс өмнөх нийгмийн үед орон нутгийн босоо тогтолцоотой явж ирсэн. 1960 оны Үндсэн хуульд ардчилсан, төвлөн удирдах ёсны зарчим бол төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим байна гэж заасан байдаг. Энэ агуулгаар орон нутгийн удирдлага босоо тогтолцоотой байсан. Дээрээс томилдог гэсэн үг л дээ. Хоёрт, улс төрийн дэглэмийн хувьд тоталитар буюу захиргаадалтын дэглэмтэй байсан. Үүний үр дагаврыг өнөөдөр ч монголчууд амсаж байгаа. Улаанбаатарт яагаад энэ их бөөгнөрөл үүсээд хүн амынх нь тал нь суурьшчихсан юм. Улаанбаатарын төвлөрөл, хүмүүс бөөгнөрсөн гол шалтгаан нь энэ хот жам ёсоор үүссэнд оршиж байна. Тиймээс 1990 оны ардчилсан хувьсгалын дараа улс орон зах зээлд шилжихэд Улаанбаатар хот амьдрах чадвартайгаа харуулж хөгжиж цэцэглэсэн. Харин өнөөдрийн ихэнх сумууд 1990 онд зах зээлд шилжихэд бие даан хөгжих чадваргүйгээ харуулсан. Юуны өмнө эдгээр сумууд маань жам ёсоор үүсч бий болсонгүй. Ихэнхийг нь дээрээс захиргаадалтын аргаар байгуулсан. Нөгөө талаар 1924 онд анхдугаар Үндсэн хууль баталснаас хойш 1940, 1960 оны Үндсэн хууль гээд 1990 он хүртэл төвлөрсөн босоо удирдлагын орон нутгийн тогтолцоотой, бүх зүйлийг дээрээс чиглүүлж удирддаг байдал нь өнөөдрийн үр дагаврыг бий болгосон. Иргэд нь өөрсдөө байгуулаагүй, дээрээс байгуулаад өгчихөөр оршин суугчдынх нь сэтгэлгээ хүртэл өөр болчихдог байна. Орон нутагт амьдарч байгаа иргэд орон нутгийнхаа асуудлыг өөрсдөө мэдэхгүй, шийдэхгүй болоод ирэхээр бэлэнчлэх сэтгэлгээ рүү ороод дээрээс юу гэх нь үү, яаж бидний амьдралыг сайжруулах нь уу гэдэг хүлээлт, ойлголттой болчихдог. Ийм буруу сэтгэлгээ дадал маань орон нутгийг бие даан хөгжих боломжийг боомилж байж. Энэ байдал 1990 он хүртэл яваад 1992 оны Үндсэн хуулиар засаг захиргаа, орон нутгийн тогтолцоонд нутгийн өөрөө удирдах ёсыг хүлээн зөвшөөрч баталгаажуулсны хүчинд орон нутаг бие даан хөгжих тухай ойлголт бий болж, орон нутгийн ажил амьдралын асуудалд дээрээс оролцох нь буруу юм байна. Орон нутаг бие даан хөгжих нь зөв юм байна гэсэн ойлголт, сэтгэлгээ аажмаар бий болж байгаа. Иймэрхүү ерөнхий ойлголттойгоор 30-аад жил явлаа. Энэ хугацаанд Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуульд нэлээд өөрчлөлт хийгдэж ирсэн боловч өнөөдрийнх шиг ийм зарчимгүй, увайгүй гэж хэлж болох өөрчлөлт хийгдээгүй. Нутгийн өөрөө удирдах ёсыг удирдлагын босоо тогтолцоо руу шахаж захируулах, хуучин нийгмийнхээ төвлөрүүлэн удирдах тогтолцоо руу буцааж оруулах эхлэлийг энэ хуулиар тавьж байгаа явдалд их харамсаж байна.
-Тэгвэл том газар нутагтай, цөөхөн хүн ам амтай улсад засаг захиргааны ямар хувилбар хамгийн тохиромжтой гэж үздэг вэ?
-Монгол Улс энэ талаараа дэлхийн улс орнуудтай харьцуулах аргагүй онцлогтой. Тиймээс аль нэг оронтой шууд адилтгаж үзээд ингэж шийдэх ёстой, тэгж шийдэх ёстой гэж ярьж болохгүй. Бид энэ асуудлыг ярихдаа Монгол Улсын өнгөрсөн хугацаанд явж ирсэн түүхэн уламжлал, эрх зүйн хүрсэн төвшин, өнөөдрийн бодит байдлыг харгалзан үзэх ёстой.
-Энэ хуулиар орон нутгийн хариуцах чиг үүргийг тодорхой болгосон гэж байсан. Энэ талаар та юу хэлэх вэ?
-Угаасаа орон нутгийн чиг үүрэгт байдаг асуудлуудыг орон нутгаас нь салгаж зөвхөн төрийн чиг үүрэгт хамаатуулж өөрчилснийг ноцтой гэж хэлж болно. Тухайлбал, орон нутгийн чиг үүргээс салгасан хамгийн наад захын хоёр жишээ бол байгаль орчныг хамгаалах, газар нутгийг орон нутгийн тусгай хамгаалалтад авах асуудал. Энэ хоёрыг сум, багийн мэдлээс гаргаад аймгийн мэдэлд шилжүүлсэн байна. Байгаль орчныг хамгаалах асуудлыг аймагт шилжүүлээд яах юм бэ. Уламжлалаа умартсан, амьдралд нийцэхгүй ийм зохицуулалт энэ хуульд нэлээд суужээ. Байгаль орчноо хамгаалах нь иргэн бүрийн үндсэн үүрэг гэж Үндсэн хуульд заасан байгаа. Сум, баг нь байгаль орчноо хамгаалах болон газар нутгаа сумын тусгай хамгаалалтад авах чиг үүрэг, эрх мэдэлгүй болсны цаана маш ноцтой зүйлүүд байна уу гэж харж байна. Монгол Улс ашигт малтмал, уул уурхайн маш их нөөцтэй, энэ чиглэлийн үйл ажиллагаа өргөжин тэлж байгаа. Орон нутагт хайгуулын тусгай зөвшөөрөл өгөх гэхээр орон нутгийн ИТХ сум, багийн Засаг дарга нар нь зөвшөөрдөггүй. Тиймээс шууд ашигт малтмалын хайгуул, олборлолт явуулах боломж хязгаарлагдмал байдаг. Гэтэл энэ хуулиар үүнийг байхгүй болгож, дээрээс шууд шийдвэрлэх нөхцлийг бүрдүүлж байна. Тухайн сум, багийн ИТХ энэ асуудлыг авч хэлэлцэх эрхгүй болж байна. Сум өөрийнхөө газар нутгийг мэдэх эрхгүй болсон гэж хэлж болно. Тусгай хамгаалалтад газар нутгийг авах талаар сум, баг ИТХ-аараа шийдэх эрхгүй. Энэ хуулийн зорилго энэ. Үүнийгээ далдлахын тулд төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл байх зарчмыг хангана гэж тайлбарлаад байгаа. Суманд байгаль орчныг хамгаалах, газар нутгаа бүрэн бүтэн байлгах чиг үүргийг хэвээр үлдээх нь төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл байх зарчимд нийцнэ үү гэхээс түүнийг зөрчихгүй биз дээ. Ер нь төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл байх зарчмыг орон нутгийн удирдлагын гол зарчим болох нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах зарчимтай зөрчилдүүлэх замаар нутгийн өөрөө удирдах ёсыг үгүйсгэж байгаа нь энэ хуулийн гол алдаа гэж хэлж болно.
-Тухайн сум, багийн нутагт уул уурхайн лиценз өгөхөөр боллоо гэхэд үүнийг ИТХ нь авч хэлэлцэх эрхгүй болсон юм байна гэж ойлгож болох уу?
-Тийм ээ, авч хэлэлцэх эрхгүй. Авч хэлэлцвэл тэр ИТХ-ын шийдвэрт нь Засаг дарга хориг тавина. Засаг дарга нь хориг тавихгүй гэвэл дээд шатны Засаг дарга болон Ерөнхий сайд үүрэг өгөөд хориг тавиулах агуулгаар хуульд нь заасан. Энэ мэт ноцтой зүйлүүд байгаа. Аймаг, нийслэлийн Засаг дарга нь сум, дүүргийн Засаг даргаа өөрийн санаачилгаар огцруулна. Ерөнхий сайд, аймаг нийслэлийн Засаг даргыг мөн өөрийн санаачилгаар шууд огцруулна гэж байгаа. Энэ бол манай Үндсэн хуулийн нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах зарчимтай огт нийцэхгүй. Үндсэн хуульд заасан нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах гэдэг нь Засаг даргыг огцруулах харилцаанд ИТХ, дээд шатны Засаг дарга, Ерөнхий сайдын хэн нь ч давуу эрх эдлэхгүй байхаар зохицуулсан. Одоо мөрдөгдөж байгаа хуулиар дээд шатны Засаг дарга, Ерөнхий сайд нь Засаг даргыг огцруулахын тулд тухайн шатны ИТХ-д саналаа хүргүүлдэг. Тэгэхээр ИТХ шийдвэр гаргана. ИТХ нь хүлээж авахгүй бол дахиад нэг жилийн хугацаанд энэ асуудлыг тавих эрхгүй болно. Түүнээс биш Ерөнхий сайд захирамж гаргаад л шууд огцруулах эрх байдаггүй юм. Өөрийн санаачилгаар шууд огцруулах үндэслэл энэ хуулиар л бий боллоо. Дээд шатны Засаг дарга, Ерөнхий сайдаас өгсөн үүрэг даалгаврыг хангалтгүй биелүүлсэн бол огцруулна гэж энэ хуульд шинээр заасан. Засаг дарга гэдэг бол хоёр ашиг сонирхлын тэнцвэрийг хадгалж явдаг албан тушаалтан. Түүнээс Ерөнхий сайдын шууд удирдлагад байдаг, түүний ажлын албаны гүйцэтгэх албан тушаалтан биш. Орон нутгийнхаа хурлаас нэр дэвшиж гарч ирдэг учраас орон нутгийн ард иргэдийн ашиг сонирхлыг хамгаалах буюу ИТХ-ынхаа гаргасан шийдвэрийг биелүүлэх үүрэгтэй. Хуульдаа ингээд заачихсан. Нөгөө талаараа хууль тогтоомж, Засгийн газрын шийдвэрийг биелүүлэх үүрэгтэй. Энэ хоёрын дунджийг олж явдаг албан тушаалтан. Тэгэхээр Засаг даргыг огцруулах асуудалд дээд шатны Засаг дарга, ИТХ-ын аль аль нь давуу эрх эдлэх ёсгүй. Дээд шатны Засаг дарга, Ерөнхий сайдын өгсөн үүргийг биелүүлээгүй гэдэг бол Засаг даргыг огцруулах үндэслэл биш. Цаашдаа үзэмжээр асуудалд хандана гэсэн үг. Ийм тохиолдолд нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгууллага онцын шаардлагагүй болчихлоо гэсэн үг юм даа.
-Аймаг, нийслэлийн Засаг даргад Ерөнхий сайд, сум, дүүргийн Засаг даргад аймаг, нийслэлийн Засаг дарга хүн санал болгоно гэсэн өөрчлөлт оруулсан. Энэ хэр оновчтой өөрчлөлт вэ?
-Засаг даргад хэнийг нэр дэвшүүлэх нь орон нутгийн ИТХ-ын хэнтэй ч үл хуваалцах бүрэн эрхэд байдаг. ИТХ ард түмний сонголтоор гарч ирдэг. Тиймээс Засаг даргад нэр дэвшүүлэх эрхийг ИТХ-д өгсөн. Дээд шатны Засаг дарга, Ерөнхий сайд гэдэг бол гүйцэтгэх албан тушаалтан. Хэдийгээр Ерөнхий сайд Засгийн газрын тэргүүн боловч сонгуульт биш, томилогддог албан тушаалтан. ИТХ гэдэг бол орон нутгийнхаа иргэдээс сонгогдож гарч ирсэн төлөөллийн байгууллага. Засаг даргад нэр дэвшүүлэх эрх Үндсэн хуулиараа төлөөллийн байгууллагад олгогдсон. Ийм учраас гүйцэтгэх албан тушаалтан Засаг даргад хүн санал болгох эрхгүй байдаг юм. Энэ хууль хэрэгжээд явбал нутгийн өөрөө удирдах ёс байхгүй болно. Өнөөгийн УИХ орон нутгийн өөрөө удирдах ёсны зарчмыг үл тоомсорлож байна.
-Хуулийг боловсруулж, хэлэлцэж байхад эрдэмтэн, судлаачид, хуульчид үзэл бодлоо илэрхийлж болдоггүй юм уу. Нэгэнт батлагдсан хуульд дахиад өөрчлөлт оруулах боломж бүр багасах юм биш үү?
-Хуулийн төслийн хэлэлцүүлгийн явцад телевиз, хэвлэл мэдээллийн хэрэгслээр санал бодлоо илэрхийлж байсан боловч хуульд тусгагдсангүй. Зарим асуудал нь хэлэлцүүлгийн явцад гэнэт гарч ирээд батлагджээ. Эрх баригч нам УИХ-д хэт олонх болохоороо хүч түрж хуульд дур зоргоороо өөрчлөлт хийдэг жишиг тогтлоо. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах үеэр дээрх асуудал яригдаад дэмжигдээгүй юм. Гэтэл үүнийгээ органик хуульд оруулж ирж баталж байна. Энэ байдлаар цааш явбал Монгол Улс ардчилсан ёсны зарчмаасаа ухарна. Ардчилсан зарчмаа орон нутагтаа эвдэж хаяад захиргаадалтын дэглэмд эргэж шилжих хууль баталчихлаа. Энэ бол өнгөрсөн 30 жилд гараагүй гажуудал бий болж байнаа гэсэн үг.
